lunes, 4 de marzo de 2013

LA POLICÍA Y SU PAPEL EN LA PREVENCIÓN DEL DELITO






MANUEL NÚÑEZ PEDRAZA*
 

 LA PROBLEMÁTICA

Para ninguno de los presentes es una noticia nueva el considerable incremento de la criminalidad en los últimos años en prácticamente la totalidad de los países del mundo, ya se trate de países desarrollados con un alto nivel económico como de países subdesarrollados o en vías de desarrollo.  Sería muy prolijo analizar las causas de este incremento de la criminalidad, que en cada país se atribuyen a diversas motivaciones, si bien es cierto que en todos influye de una manera importante la proliferación de bandas del crimen organizado y el tráfico y consumo de estupefacientes, elementos éstos que no conocen fronteras.
Yo he tenido ocasión en los últimos años de dialogar con responsables policiales de numerosos países, especialmente de Hispanoamérica, y cada uno da una versión distinta de las causas del incremento de la criminalidad.  En unos casos, achacaban este aumento al hecho de haber pasado de un régimen político dictatorial o autoritario a un régimen democrático, es decir, a mayores libertades públicas y mayor respeto de los derechos fundamentales o derechos humanos, mayor índice de delincuencia.  En otros casos, en que no se daba esta transición de un régimen autoritario a uno democrático, se achacaba a la recesión económica y a un alto índice de desempleo, es decir, problemas socioeconómicos.  En otros casos, al incremento del tráfico y consumo de drogas; a unas dotaciones policiales insuficientes en personal y medios técnicos; a una deficiente formación policial; a una legislación penal excesivamente blanda; a una deficiente y lenta administración de justicia; a la inexistencia o deficiente control en la adquisición de armas; a la escasa o nula colaboración ciudadana con la policía; a la pérdida de ideales de la sociedad contemporánea, especialmente de la juventud, que se ha trasformado en una sociedad de consumo, con acentuada ausencia de valores religiosos, morales y éticos, etcétera.
No cabe duda de que, aunque algunas de estas causas puedan ser objeto de controversia, en general todas influyen en mayor o menor grado en el incremento de la delincuencia.
Podrá discutirse, por ejemplo, si una legislación penal y un sistema penitenciario más duro influyen en los ciudadanos para reducir la delincuencia o si, por el contrario, el delincuente no tiene en cuenta estos factores a la hora de cometer el delito.  Como policía, mi opinión, que también puede ser discutible, es que el posible delincuente sólo valora, en el momento de decidirse a cometer el delito, el mayor o menor riesgo de ser detenido por la policía.
Sin embargo, para los policías es obvio que un mal funcionamiento de la administración de justicia incide en el incremento de la delincuencia.  Si no se administra una justicia rápida, sin perjuicio, por supuesto, de observar todas las garantías necesarias para el acusado, ésta se vuelve en gran parte ineficaz.  Por supuesto que una deficiente estructura de las instituciones policiales, una escasa formación o una penuria de medios, tanto personales como materiales, hacen que la eficacia y el rendimiento de la policía sea muy bajo, lo que conlleva asimismo el incremento de la delincuencia.
Quiere, decir con todo esto que el problema de la prevención de la delincuencia es algo que no puede resolver por sí misma la policía.  Que es un problema que se debe atacar desde muchos frentes y que precisa la colaboración de toda la sociedad.  En su resolución están implicados el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el sistema penitenciario, las autoridades municipales, las asociaciones e instituciones ciudadanas de todo tipo, ya sean de vecinos, de enseñanza, deportivas, comerciales, etc., y, por supuesto, la propia institución policial.
Es indudable que, desde un punto de vista policial, son muchos los factores que inciden y se relacionan directamente con la existencia de un mayor o menor índice de delincuencia, de tal forma que, según esos factores incidan en mayor o menor medida en un determinado país, las organizaciones policiales se verán obligadas a realizar un mayor o menor esfuerzo para su prevención y reprensión.
En primer lugar, la falta de recursos de los países con problemas de desarrollo les niega al Estado y al individuo las condiciones básicas que permitan garantizar o vivir una vida digna, y no pueden, por tanto, darse los presupuestos que establece la Declaración Universal de Derechos Humanos de que "toda persona tiene derecho a un orden social y económico en el que se puedan disfrutar plenamente los derechos y libertarles consagrados en la Declaración".  Por lo tanto, a menos que exista una cooperación internacional, de forma que todos los pueblos, tanto desarrollados como en desarrollo, se ocupen conjuntamente de la cuestión del derecho humano al desarrollo, no se logrará el ambiente indispensable para que prosperen las libertades civiles y políticas.
En la medida en que no prestemos atención a ese derecho estaremos socavando la tierra bajo nuestros pies, porque tarde o temprano la falta desesperada de recursos en ciertas partes del mundo creará tiranteces locales e internacionales, dando así lugar a una saturación capaz de perturbar la estabilidad nacional y mundial.  Esa falta de estabilidad nacional suele engendrar violencia e inseguridad y, en medio de ese torbellino, tiene que actuar, por desgracia, la policía.
En cada sociedad es preciso conseguir el equilibrio entre los derechos y las libertades del individuo y la legítima preocupación por la estabilidad social y el orden, lo que puede justificar la imposición de determinadas limitaciones a la libertad de la persona.  Por lo tanto, no es aventurado decir que en determinadas sociedades es difícil conseguir ese equilibrio que debe existir entre la importancia fundamental de los derechos fundamentales, por un lado, y las legítimas preocupaciones de estabilidad social, por otro, y que es necesario ir con cuidado cuando se abordan las esferas de la idealización de esos derechos en las que el elemento de orden público representa un factor de importancia crucial.
Repito que un factor importantísimo para nosotros los policías es un adecuado funcionamiento de la administración de justicia.  Si la organización judicial no es eficiente, de forma que se administre una justicia rápida y eficaz, la labor policial se trasforma en gran medida en una tarea inútil e ineficaz.  Y esto tiene una gran incidencia psicológica en los miembros de los cuerpos y las fuerzas de seguridad, de forma que a veces pueden adoptar posiciones extremas, bien pretendiendo tomarse la justicia por su mano o bien adoptando una postura pasiva e indolente ante la delincuencia, ambas frontalmente contrarias a la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Si nos concretamos a la organización policial, el primer problema que se nos plantea a los jefes policiales es el de la distribución de los recursos humanos y materiales con que contamos.  Por muy numerosos que sean, estos recursos siempre nos parecen escasos, y generalmente así es.  La organización policial es sumamente compleja y ha de atender a muchos frentes, no sólo a la investigación y la prevención de los delitos, lo que es su tarea primordial.  Precisa también recursos humanos y materiales para mantener unos servicios de información e inteligencia eficaces, para realizar una gestión económica eficiente, pare la gestión de los medios técnicos (automoción, informática, armamento, etc.), para la gestión del personal y la atención de la formación y perfeccionamiento de sus integrantes, para el control y la gestión de la documentación (documentos de identidad, pasaportes, etc.), para el control de la seguridad privada, para el control de extranjeros, para el control de la emigración e inmigración y de las fronteras, para el control de la venta y adquisición de armas de luego, etcétera.
Y no existen fórmulas generales para la asignación de estos recursos.  Cada país tiene unas necesidades diferentes y requiere un estudio pormenorizado para hacer una asignación racional con base en esas necesidades.  Y, aun así, hay que ser conscientes de que es preciso efectuar reajustes constantemente, según las circunstancias de cada momento.  A veces es necesario reducir los efectivos de una determinada labor policial, aunque sea de forma temporal, para aplicarlos a otra labor específica, en ocasiones incluso no por necesidades reales, sino políticas o de imagen.  Ante una demanda ciudadana de inseguridad comúnmente es necesario incrementar la presencia policial en la calle.  Con esa mayor presencia policial el ciudadano se siente más protegido, más seguro, aunque la realidad y las estadísticas policiales a veces nos indiquen que el número de delitos sigue siendo el mismo.
El segundo problema de las organizaciones policiales, y para mí uno de los más importantes por resolver, es el de la selección y la formación de sus miembros.  Y cuando hablo de formación no me refiero a formación académica sino a la estrictamente policial.  Una buena selección del persona que entra a formar parte de la policía y una buena formación profesional son los cimientos imprescindibles para el funcionamiento de una buena policía, para una policía eficaz.  Es cierto que la experiencia que va adquiriendo el policía a través de su vida profesional es un elemento importante, pero, si no ha partido con una buena formación, esa experiencia tiene un valor muy relativo.  Por supuesto que esa formación que el policía recibe cuando ingresa necesita una actualización cada cierto tiempo y unos cursos de especialización en materias concretas.  Es decir, la formación ha de ser permanente y no sólo con ocasión de la promoción a una categoría o empleo superior.

LA PREVENCIÓN
Tanto en las normas jurídicas como en las corrientes sociológicas y demandas ciudadanas se prima el criterio preventivo sobre el represivo en materia de seguridad.
La mayor parte de las funciones atribuidas a los cuerpos de seguridad presentan connotaciones preventivas:
Auxiliar y proteger a las personas.
Asegurar la custodia y conservación de los bienes que se encuentren en peligro.
Vigilar y proteger las instalaciones públicas que lo requieran.
Velar por la protección y seguridad de altas personalidades.
Prevenir la comisión de actos delictivos, etcétera.
Pese a las dificultades apuntadas, podríamos definir esta faceta con la ayuda de Feraud:
La acción preventiva de la policía es el conjunto de acciones que pueden llevar a cabo en un espíritu de preservación y asistencia, a fin de evitar, por una parte, que ciertas personas caigan o reincidan en la delincuencia, y por otra, que ciertas personas se conviertan en víctimas de infracciones.
El concepto de prevención, tanto en un sentido amplio de profilaxis social, como en uno más restringido referido únicamente al ámbito policial, presenta elementos abstractos y difusos.
La represión presenta un concepto claro, unos presupuestos tipificados, una regulación jurídica expresa para su ejercicio, una planificación de actuaciones, medios y técnicas de empleo, así como una fácil cuantificación de resultados.  La prevención, por el contrario, ni puede tener una regulación clara, ni ser rígida su planificación, ni cuantificarse sus resultados.  Puede determinarse el número de delitos que no se pudieron prevenir, pero es imposible mensurar los evitados con prevención.
Por la misma razón de falta de resultados palpables, su práctica suele ser menos gratificante para los funcionarios encargados de su ejercicio, así como menos valorada por los jefes, que suelen reservar sus recompensas y felicitaciones para servicios represivos relevantes.  De aquí la escasa motivación y el riesgo de tedio que presenta para los profesionales a los que se encomienda.
La prevención del delito ha tenido, al menos teóricamente, una importancia capital para la institución policial.
Es evidente que para la sociedad es mucho más provechoso, y menos gravoso, prevenir los hechos delictivos que reprimirlos después de su comisión.  Una vez cometidos, con frecuencia suponen efectos irreparables para la víctima (homicidio, violación, etc.); generan una costosa actividad administrativa (administración de justicia y penitenciaria), y suponen generalmente un alto coste social y personal, tanto para la víctima (muerte, lesión, daño patrimonial y psicológico) como para el autor (privación de libertad) y para la sociedad misma, que ve resentida su tranquilidad y que finalmente casi siempre ha de sufragar, mediante impuestos, toda la actividad posterior a la comisión del delito (asistencia de abogado al detenido, gastos procesales e internamiento penitenciario).
De esta breve exposición aparecen claras las ventajas de la prevención sobre la represión policial.  No obstante, y pese a las declaraciones teóricas en este sentido, generalmente se viene dando más importancia al aspecto represivo que al preventivo, por las razones que se apuntan antes, sin que, por ello, neguemos cierto valor preventivo y disuasorio a la represión.

Acciones policiales de carácter preventivo

Entre otras, podemos concretar las siguientes:

a] Con carácter específico
Protección a personalidades, edificios e instalaciones que por su interés lo requieran.   Protección a personas o bienes que se encuentren en peligro por cualquier causa.

b] Con carácter general
Preservación del orden público.
1] En circunstancias ordinarias (patrullas)
2] En circunstancias extraordinarias (unidades especiales de intervención).
Operaciones selectivas de control.
Planes antiatracos actualizados.
Planes para la prevención del tráfico ilícito de drogas.
Planes para la prevención de la delincuencia juvenil.
Planes de presencia policial en la calle.

La presencia policial

En función de los datos obtenidos en las diversas facetas de información policial que han de realizarse con carácter previo, se procederá a efectuar el despliegue más adecuado de las patrullas policiales, motorizadas o a pie, según los casos, coordinando y complementando las funciones preventivas e investigativas.
Este despliegue disuasorio se irá modificando según la evolución de la criminalidad y la modificación de sus hábitos o lugares de actuación, hasta conseguir su erradicación.
Cuando las circunstancias así lo aconsejaran, podrían efectuarse operaciones parciales de control general, registro o chequeo (redadas) en áreas concretas de especial significado criminógeno, o en áreas donde se ubique preferentemente el tráfico de drogas o sustancias estupefacientes.

Límites legales a la acción preventiva

Es evidente que todas las operaciones de carácter preventivo apuntadas deben adecuarse a los presupuestos legales contenidos en la legislación interna. Ésta, por interés social, debería permitir el ejercicio eficaz de la acción preventiva policial.  Como afirma Henri Feraud:

A fin de que una policía preventiva pueda interesarse en la detención de los individuos que se encuentran en situación de crisis precriminal, es indispensable que las legislaciones nacionales definan nítidamente los criterios objetivos o indicios externos que permitan reconocer en una persona una probabilidad muy fuerte de cometer una infracción grave.  Una vez establecidos los criterios por la ley, tendrá que darse el poder de intervenir a la policía y dejar que ella determine los procedimientos de intervención, según cada caso.
No se trataría de una facultad administrativa discrecional o arbitraria incompatible con el respeto a la libertad individual propio de un Estado de derecho, sino de una facultad reglada sometida a unos presupuestos objetivos.
En España, la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana, aprobada en 1992, regula algunas prácticas policiales de gran importancia para la prevención de la seguridad (controles e identificación, entre otras).
Toda actividad humana requiere información previa, y ésta es, si cabe, aún más necesaria en la actividad policial.  Para que la prevención y también la investigación puedan ser eficaces, requieren una labor informativa lo más exhaustiva posible en la realidad social en que el delito se origina o manifiesta.
Así, se procediera, de forma ordenada y metódica, en diferentes campos:
a] Análisis sociocriminológico de cada área urbana, con un minucioso estudio de la tipología delictiva que en ella se desarrolla, el medio social y humano en el que se produce, tanto en autores como en víctimas y áreas, y lugares y horas en que tiene lugar.
b] Intercambio de información con centros de instrucción para el conocimiento de fenómenos o manifestaciones de delincuencia precoz o juvenil.
c] Actividad informativa organizada y permanente sobre génesis, organización y convocatoria de acciones sociales que pudieran producir desórdenes públicos (partes semanales de conflictividad social).
d] Contacto ciudadano con asociaciones vecinales o de comerciantes en demanda de información sobre actividades delictivas, en procura del establecimiento de una "policía de barrio" de adscripción permanente a cada zona urbana, para canalizar este tipo de información.
e] Intercambio de información con otras unidades o cuerpos policiales con competencia en la misma área urbana o en áreas limítrofes, e incluso la creación de un banco general de datos.
f] Información sobre centros de distribución y consumo de drogas, así como de recepción y venta de objetos sustraídos.
g] Actividad informativa organizada y permanente para la información y prevención de atentados terroristas, etcétera.
h] Actividad informativa organizada y permanente en establecimientos especiales (hospederías, compra-venta, alterne, etcétera),
La información, en cuanto a su análisis y explotación última, deben ejercitarla otros órganos de los cuerpos de seguridad, tales como grupos de inteligencia o de policía judicial.
La información general captada por los distintos servicios policiales, y analizada y distribuida a través de grupos especiales, será elemento esencial para una adecuada planificación de la prevención de la delincuencia.  No obstante, en cuanto a su obtención, como fuente primaria, debe explotarse al máximo la potencialidad que supone el despliegue policial de las patrullas de seguridad ciudadana.  El comisario de una plantilla, como responsable superior de su funcionamiento y eficacia, no puede ignorar esta faceta en la planificación y organización policial.
Con independencia de lo expuesto hasta ahora, es decir, de la importancia de la selección y formación policial para que la labor policial sea eficaz, de la trascendencia de unos buenos servicios de información que nos permitan establecer una planificación correcta de la prevención, de la importancia de las patrullas a pie o motorizadas para la vigilancia general y la obtención de información, yo quisiera insistir en algún otro aspecto que también tiene gran trascendencia en la prevención de la delincuencia.  Concretamente, me refiero a la colaboración ciudadana, al control de los servicios de seguridad privados y al control de la venta y tenencia de armas de fuego.
En cuanto al control de las armas de fuego, en la mayoría de los países de Europa existen disposiciones muy rígidas sobre la fabricación de armas, su importación o exportación, los establecimientos de venta al público y su tenencia por parte de los ciudadanos, ya sean armas de caza o armas cortas.  En España es sumamente difícil obtener una licencia para la posesión de un arma corta de fuego, y su uso o la mera tenencia sin licencia están penados por la ley.  Incluso para la tenencia de un arma de caza se exige una serie de requisitos, de tal forma que el número de armas en poder de los particulares es muy reducido y, por lo tanto, sumamente difícil para los delincuentes hacerse de una de estas armas.  Todos conocemos la polémica que se da en Estados Unidos por la venta libre de armas y las dificultades que esa venta libre acarrea para la seguridad, y yo les aconsejo que en los países de Centroamérica opten por ese control rígido en la posesión de armas de fuego, que ahorrará muchas vidas de los ciudadanos y de los policías.
En cuanto a la seguridad privada, es obvio que estos servicios están proliferando en todo el mundo.  En Europa han tenido un incremento muy notable en los últimos años, y es una situación a la que los gobiernos no se pueden oponer.  La sociedad demanda cuotas cada vez mayores de seguridad y de protección, cuotas que no se pueden alcanzar con los servicios normales de policía.  Pero lo que sí pueden y deben hacer los gobiernos es controlar muy rígidamente a esas empresas de seguridad, exigir que el personal que contraten reúna ciertos requisitos de idoneidad y capacidad, exigir que reciba una formación adecuada a la misión que deben cumplir y controlar muy estrictamente la tenencia y el uso de las armas de fuego por ese personal.  Mediante ese control no sólo evitaremos problemas con estos servicios de seguridad, sino que se trasformarán en una gran ayuda para la prevención de la delincuencia y los policías encontraremos en ellos unos colaboradores inestimables.
Por último, me voy a referir a la colaboración ciudadana en la prevención y en la investigación policial.  Es indudable que esa colaboración no se puede obtener mientras no exista un alto grado de confianza de la ciudadanía en su policía.  Y esa confianza hay que ganársela poco a poco, cambiando nuestra imagen, acercándonos al ciudadano.  Yo les puedo decir que, en España, las encuestas realizadas entre la población sobre el grado de confianza que tienen en las instituciones públicas colocan hoy en los primeros lugares a la policía.  Ha sido una labor de muchos años conseguir que a la policía no se la tema sino que se la respete y se la quiera.  Para ello, en primer lugar, ha habido que mentalizar a nuestros policías de que están al servicio de los ciudadanos y de que su misión es proteger el libre ejercicio de los derechos y las libertades de esos ciudadanos, pero a continuación se ha planteado una política de acercamiento a los ciudadanos por medio de centros de enseñanza, de las asociaciones de vecinos, de las asociaciones de comerciantes, etc., sobre todo se ha permitido e impulsado su colaboración en el quehacer policial, de tal forma que vean atendidas sus demandas y, en último extremo, si no se pueden atender esas demandas, que conozcan las causas que lo impiden.  Como ejemplo, les puedo decir que en España un comisario jefe de cualquier comisaría invierte una buena parte de su tiempo en reuniones con las asociaciones vecinales de todo tipo, con responsables del municipio, con responsables de los centros de enseñanza, con las asociaciones de padres de familia, etc.  Quiero con esto trasmitirles la idea de que la policía no puede trabajar hoy aislada del resto de la población y de las instituciones.  Como ejemplo, les puedo decir que la figura del confidente policial se usa muy poco hoy por la policía española, porque la información que necesita la obtiene de una forma mucho más amplia de esas comunidades y asociaciones de vecinos.

LA POLICÍA EN UNA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA

Las sociedades libres y democráticas han de ser prudentes en dos puntos.  En primer lugar, deben asegurar que el sistema creado para protegerse no sea un instrumento de opresión, es decir, que las modalidades de su aplicación y la naturaleza de su funcionamiento sean tales que, sin perjuicio de luchar contra la criminalidad y el desorden, no supriman las libertades fundamentales enunciadas en las disposiciones más importantes de su legislación interna, en las declaraciones de Naciones Unidas o en otros instrumentos internacionales.  En segundo lugar, las naciones deben asegurar que a aquellos escogidos para ejercer la autoridad de funcionarios de policía se les seleccione en razón de sus cualidades humanas, convenientemente formados para cumplir sus difíciles obligaciones de una manera irreprochable bajo un plan ético y, lo que es más importante, que posean una personalidad destacada en el trato humano.  De esta forma podrá conseguirse el equilibrio entre la defensa de los derechos fundamentales o derechos humanos y la represión de los comportamientos antisociales.
Debemos tener muy clara la radical diferencia que existe entre una policía al servicio de un régimen autoritario y una policía en una sociedad democrática y libre.
En el primer caso la policía está al servicio del poder y tiene, por lo tanto, la preponderante misión de mantener el orden público, lo que conlleva grandes posibilidades de comportamientos arbitrarios, en los que muy a menudo se dan casos de tortura y de malos tratos, sin importar lo más mínimo el respeto a los derechos humanos.
Ahora bien, en una sociedad libre y democrática, la policía está al servicio de la ley y de las instituciones democráticas, y su misión ha de ser muy distinta.  Para ello es necesario comenzar dando una normativa clara y precisa que señale cuál es esa misión y cuáles son los principios básicos de actuación a que debe sujetarse toda actuación policial.
A título de ejemplo, la Constitución española nos dice que la misión de la policía es proteger el libre ejercicio de los derechos y las libertades y garantizar la seguridad ciudadana.  Es muy significativo que en este anunciado se hable en primer lugar de proteger el libre ejercicio de los derechos y las libertades, y en segundo lugar de garantizar la seguridad ciudadana, pues parece querer dar primacía o más importancia a la protección de los derechos y libertades.
¿Y cuáles son esos derechos y libertades que hay que proteger ante todo?  Estos derechos están recogidos, de una forma directa o indirecta, en las constituciones u otro cuerpo legal de las sociedades democráticas.  Y si no lo estuvieren, no podríamos hablar de país democrático sino de cualquier otra cosa.  No podemos caer en el error de considerar una sociedad como democrática por el solo hecho de que elija a sus representantes democráticamente, es decir, mediante el voto libre y secreto.  Esto es una condición sine qua non, pero lo verdaderamente importante es que su legislación recoja los derechos y libertades de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Podríamos, por lo tanto, llegar a la conclusión de que la misión de la policía es esencialmente protectora de derechos, individuales o colectivos, y como tal de una relevante importancia y trascendencia para la sociedad.  Importancia y trascendencia que debemos inculcar constantemente a nuestros policías.
¿Pero cómo debemos ejercer esa alta misión que se nos encomienda?  En primer lugar, se necesita una ley sobre la policía en la que se recojan de una forma clara las misiones y funciones que competen a la policía, su estructura, y los principios básicos o código de conducta de los miembros del colectivo policial, que sirva de pauta para toda aclaración policial.  Este código debe ser respetado estrictamente por todos los funcionarios policiales.  Ahora bien, para respetarlo, ha de ser conocido y aceptado en profundidad por estos funcionarios; es decir, no basta el conocimiento sino que se precisa la voluntad decidida de acatarlo.  Es más, pienso que no basta la existencia del código, su conocimiento y la voluntad de acatarlo, sino que es preciso que las instituciones democráticas, y sobre todo la propia organización policial, ponga los medios de control necesarios para verificar ese cumplimiento y para sancionar las desviaciones del código que se puedan producir.
Es indudable, por lo tanto, que debe partirse de una primera premisa: la necesidad ineludible de que la policía disponga de unas normas éticas de actuación claras y definidas -llámese código de conducta, principios básicos de actuación, código ético, o cualquier otra denominación-, en las que se recojan de una forma u otra los principios básicos del denominado "Código de conducta para funcionarios encargarlos de hacer cumplir la ley" adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979, en la Resolución 34/169.
Podríamos decir que las coordenadas fundamentales de los códigos éticos para los policías pueden deducirse -no copiarse literalmente- del código de las Naciones Unidas y de los otros documentos relacionados con él.  Brevemente, han de mantenerse con claridad como líneas de fuerza elementales las siguientes:
1] La posibilidad de reconocer y desarrollar la dignidad de la profesión policial.  Las circunstancias políticas, económicas y culturales de algunos países exigen la creación de una nueva imagen del policía servidor de todos, especialmente de los más débiles, encarnado en la comunidad y respetuoso de la historia y el futuro de cada pueblo.
2] La conveniencia de dotar a los policías de los poderes necesarios para su noble y difícil misión.  La función policial -preventiva más que represiva- exige contar con medios eficaces para atender la salud de los ciudadanos, estar informados e informar a los medios de comunicación social y a sus autoridades competentes y, en su caso, a las autoridades judiciales.
3] La triste realidad de los abusos cometidos en algunos países por determinados miembros de los cuerpos policiales hace indispensable la tipificación concreta, clara y tajante de los abusos que deben evitarse.  La tortura y la corrupción deben prohibirse enérgicamente y con claridad en todos los casos, sin excepción alguna.  Son peligros que deben evitarse cueste lo que cueste.  Los casos que se conozcan serán sancionadas por los tribunales ordinarios.
4] Las fronteras tan difíciles de trazar entre el uso y el abuso de la fuerza, entre el secreto profesional y la libertad de expresión, han de quedar descritas en el código ético con la mayor claridad y nitidez posible.  La fuerza ha de diferenciarse de la violencia.  El respeto a la intimidad y a la propia imagen ha de quedar defendido contra la avalancha cada día mayor de intromisiones informativas de las personas, de sus conductas, de sus ideas y de sus valores.
A partir de aquí, es decir, de la estipulación de unas normas claras y precisas sobre la misión de la policía y de un código de conducta, llámese código ético o principios básicos de actuación, lo que importa es que la institución policial y los miembros individuales de ésta asuman con convicción y con orgullo el papel que se les asigna de protectores de la sociedad, de servidores públicos cualificados.  Estoy hablando, por supuesto, de cambiar la mentalidad de la policía, de pasar de una mentalidad represiva a una protectora.
Resumiendo, la policía, en un país democrático, no se encuentra en una situación de guerra contra el enemigo -el delincuente- al que hay que aniquilar.  Hemos dicho que sus funciones son las de proteger el libre ejercicio de los derechos y las libertades de los ciudadanos y la seguridad pública, y tienen que ejercer esas funciones con el máximo de eficacia, pero dentro del más absoluto respeto a las leyes y a los derechos de los ciudadanos.  El meollo de la cuestión que se nos plantea siempre a los policías es cómo obtener esa máxima eficacia que la sociedad nos pide en nuestro trabajo sin transgredir las leyes ni los derechos fundamentales de los individuos.
El ejercicio de la función policial debe concebirse dentro del marco de un servicio que actúa ante todo en beneficio de la colectividad.  Las obligaciones del policía están relacionadas con las nociones de disponibilidad (presencia continua a disposición del público) y responsabilidad (cualquier acto realizado por un agente de policía puede tener consecuencias gravísimas; por ejemplo, su negligencia puede hacer por entero ineficaz una investigación, o causar graves perturbaciones del orden o de la seguridad públicos).  Por último, la policía debe constituir un organismo extremadamente disciplinado, sometido a reglamentos estrictos, y ha de actuar en función del público y con un sentido agudo de los intereses de la colectividad.
El cumplimiento de la misión policial supone, asimismo, la utilización de medios técnicos apropiados y estudiados en función del estado de la sociedad en la que el poder policial se ejerce; esto pone de relieve la importancia de la policía científica y técnica en materia penal y del trabajo en equipo en lo que atañe al mantenimiento del orden.  Otro factor de gran trascendencia y cada vez más reconocido es la formación, sea jurídica (para aplicar la ley hay que conocerla), técnica (uso de equipos y técnicas de intervención) o deontológica (relaciones entre la policía y el público, psicología, conocimiento de los límites del poder atribuido, etcétera).
La gran interrogante que se nos plantea es cómo conseguir que esa imagen, que desde hace mucho tiempo subyace en la conciencia de la sociedad, de la policía como violadora por excelencia de los derechos de los ciudadanos, se trasforme en una visión de la policía defensora de esos derechos.
Actualmente en los países democráticos más desarrollados se intenta conseguir que se considere al policía cada vez más, no ya como un simple representante de la ley o un agente del orden, sino como amigo e incluso consejero.
Es indudable que conseguir ese grado de confianza en su policía por parte de la sociedad a la que pertenece supone mentalizar primero al propio policía en este sentido, para lo cual no basta una adecuada selección y preparación jurídica y técnica, sino que es imprescindible una preparación ética y moral.
Pero, además, pienso que estaremos de acuerdo en que la policía, como cualquier organismo público, debe estar sometida a un control general.  Dicho control ha de dirigirse no solamente a un proceso de investigación y represión de conductas ilegales de los miembros de estos colectivos, ya sean infracciones de normas penales o reglamentarias, sino a la comprobación de que las tareas policiales se realizan con el máximo de eficacia posible para la consecución de los objetivos marcados, y a la verificación de las causas que puedan estar motivando esta falta de eficacia.
En definitiva, la sociedad lo que demanda de su policía es que ésta sea eficaz en la tarea que le tiene encomendada.
Por lo tanto, hay que referirse al control del poder discrecional de la policía en sus dos vertientes: control de la eficacia de la organización policial para cumplir la misión que tiene encomendada y control del comportamiento de los miembros de dicha organización para que la eficacia pretendida se logre sin menoscabo de los derechos de todos los componentes de esa sociedad y sin desviaciones de conducta respecto de las leyes o reglamentos.
Ambos tipos de control podrán ejercerse, bien desde instituciones u organismos ajenos a la propia organización policial (control parlamentario, judicial, del Ejecutivo, del defensor del pueblo, de organizaciones comunitarias o de los medios de comunicación social), o bien desde dentro de la propia organización (por medio del control jerárquico y disciplinario).
La función controladora del superior jerárquico es la de evaluar y corregir el desempeño de las actividades de los subordinados para asegurar que se están desarrollando los objetivos y planes de la organización policial.
El control que la propia policía puede ejercer sobre sus miembros parece ser no solamente la forma más tradicional de vigilancia, sino también la que ofrece mejores garantías de eficacia.
Dos razones fundamentales justifican la existencia de tal control interno.  La primera parte del supuesto de que una policía democrática debe aceptar necesariamente un mecanismo cualquiera de supervisión.  Ahora bien, tal aceptación será tanto más fácil y completa cuanto que los policías consideren que dicho mecanismo de control, a cargo de sus colegas y superiores, forma parte integrante del servicio.  La segunda, que cualquier organismo de vigilancia exterior a la policía difícilmente podrá remplazar a los numerosos niveles jerárquicos de control existentes.
El policía, en forma general, tiende a buscar una eficacia en su trabajo que a veces puede sufrir una deformación, bien por exceso de amor propio o también en ocasiones por una presión de sus superiores jerárquicos para obtener servicios brillantes.
La eficacia, que se ha de medir en relación con los medios técnicos, científicos y de investigación al servicio del policía, pretende obtenerse a veces, ante la carencia de estos medios, por caminos y procedimientos que menoscaban los derechos del ciudadano.
A veces, incluso el propio superior jerárquico, ante un servicio felizmente terminado, pasa por alto aquellos excesos de celo que el inferior ha realizado en detrimento de los derechos humanos, por ejemplo, del detenido, dándose validez al error de que el fin justifica los medios.  Incluso muchas veces son la propia sociedad, o un conjunto de ciudadanos, los que pueden respaldar una actuación incorrecta de la policía si se ve beneficiada por esa actuación.
Es en estos casos donde la responsabilidad del superior jerárquico puede verse comprometida si no la ejerce para velar por que sus subordinados respeten estrictamente el código deontológico o normas éticas de actuación policial.  No basta, pues, que el superior se limite a controlar y corregir aquellas conductas desordenadas que infrinjan normas penales o reglamentarias; esta faceta del control jerárquico suele adoptarse y practicarse con eficiencia en todas las organizaciones policiales.  El verdadero problema para los distintos niveles jerárquicos dentro de la organización es el control de las faltas contra el código deontológico que cometen los subordinados argumentando una mejora de la eficacia policial, ya que, efectivamente, en algunas ocasiones suele ser real la mayor eficacia conseguida en el servicio realizado.
No es extraño, pues, encontrar a veces mandos policiales, en distintos niveles, que, o bien comparten estas teorías de forma más o menos velada, o bien, si no las comparten, las toleran o procuran no informarse sobre su existencia para no compartir esas responsabilidades con el inferior.
Por lo tanto, no basta con que la organización policial tenga unos principios éticos de actuación o código deontológico promulgado como norma que deben respetar los integrantes de la policía, si no lo tienen asumido para su práctica real en el servicio diario y no se controla por parte de los superiores jerárquicos.
Es evidente que la mejor inicia para cumplir los objetivos de un adecuado control jerárquico de la conducta policial, en las tres vertientes señaladas anteriormente (cumplimiento de las leyes y reglamentos, respeto al código deontológico y obtención de la máxima eficacia, es el establecimiento de métodos apropiados de selección y, formación del policía.
Un colectivo policial bien seleccionado entre ciudadanos de acreditada conducta moral y con una cultura apropiada a la función que van a ejercer producirá casos muy contados y excepcionales de desviaciones de conducta al ejercer la profesión.  Si a ello añadimos una sólida formación, tanto de tipo profesional y científico como de conducir moral, en unos cursos bien estudiados y programados en las escuelas de formación policial, no cabe duda de que los mandos tendrán asentado el principio más importante para que el control que posteriormente han de ejercer sobre ese colectivo sea el más eficaz.
Con ello, conseguiremos la confianza de la sociedad y de las instituciones en su policía, confianza que, por otra parte, nos es muy necesaria para el logro de la eficacia.



Tomado del libro titulado Delito y Seguridad de los Habitantes. México,D.F.: Editorial Siglo XXI, Programa Sistema Penal Derechos Humanos de ILANUD y Comisión Europea, 1997


* Comisario Principal del Cuerpo Nacional de Policía, España.

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